Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (I)

Elaborado por la Presidencia de la República, y presentado a la Asamblea Nacional para su discusión.
 

Análisis

La finalidad del proyecto es transformar el sentido igualitario de los procesos de descentralización, con la perspectiva de construir estados democráticos en busca de la igualdad, así como un desarrollo equilibrado y solidario. Una autonomía y descentralización que no estén encaminadas a desmantelar al Estado sino a potenciar su capacidad de acción coordinada entre sus distintos niveles de gobierno, en busca de la solidaridad, la equidad territorial y la democracia.

Al respecto cabe realizar las siguientes puntualizaciones:

1. Existe superposición de competencias

El proyecto transfiere distintas competencias a los gobiernos autónomos descentralizados (GADS), para lo cual se definen las funciones y competencias exclusivas de cada nivel de gobierno. Sin embargo, existen funciones que no son exclusivas de un nivel de gobierno y que no se encuentran debidamente reguladas.

Tal es el caso de las políticas de seguridad, las cuales se establece que serán competencia de los gobiernos regionales, provinciales y municipales, en coordinación con la Policía Nacional. Sin embargo, no se especifica los ámbitos correspondientes a cada nivel de GAD.

Esta confusión en el reparto de competencias podría generar un conflicto entre los distintos niveles de gobierno. Lo cual podría traducirse en una deficiencia en la prestación de estos servicios o a su vez, en acciones aisladas que resulten en un desperdicio de recursos públicos.

2. No existe verdadera descentralización

Se reconoce a los gobiernos autónomos descentralizados y regímenes especiales la autonomía política, administrativa y financiera garantizada por la Constitución. Esta autonomía comprende el derecho y la capacidad efectiva de estos niveles de gobierno para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios, en sus respectivas circunscripciones territoriales, bajo su propia responsabilidad y sin intervención de otro nivel de gobierno.

El objetivo de las autonomías y la descentralización es volver más eficiente la gestión gubernamental mediante el estímulo de la competencia. Es así que los individuos que no se sientan satisfechos con la gestión de su gobierno local pueden optar por cambiar su residencia a la circunscripción territorial que consideren más adecuada. De esta manera, al permitir que los gobiernos locales decidan sobre el destino de sus recursos y sobre sus políticas de desarrollo, se estimula la eficiencia de las distintas circunscripciones territoriales, con el objetivo de atraer contribuyentes o potenciales inversores.

Para esto, el proyecto otorga a los gobiernos autónomos descentralizados la facultad de elaborar – participativamente - políticas, objetivos y estrategias de planificación del desarrollo y del ordenamiento territorial, como parte del proceso de descentralización. No obstante, se establece que estos planes deberán guardar coherencia y estar articulados con el Plan Nacional de Desarrollo[1] o en su caso, responder a la rectoría de una autoridad.

Cabe recordar que constitucionalmente los gobiernos autónomos descentralizados tienen competencias exclusivas respecto de varios sectores y servicios. Por ejemplo, los municipios tienen la competencia exclusiva en la prestación de servicios públicos de agua potable, alcantarillado, manejo de desechos sólidos, entre otros. Y es respecto de estas competencias exclusivas que los GADS deberían gozar de autonomía plena para realizarlas. De ahí que al exigir que estas decisiones guarden concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo o se sujeten a las resoluciones de otra autoridad, se estaría limitando el ejercicio de sus competencias exclusivas y vulnerando el verdadero sentido de las autonomías.

3. Reversión de convenios de descentralización existentes

Se dispone que los convenios de descentralización de competencias suscritos con anterioridad al Código, entre el gobierno central y los gobiernos autónomos descentralizados no podrán ser revertidos. Sin embargo, si existiere contradicción, el Consejo Nacional de Competencias deberá emitir resolución motivada que disponga los “ajustes necesarios”, previo acuerdo entre las partes involucradas, para el pleno ejercicio de las competencias descentralizadas.

Sin embargo, uno de los principios fundamentales para la estabilidad del ordenamiento jurídico es el principio de irretroactividad de la ley, esto es, que la ley sólo rige para lo venidero, mas no para lo suscrito con anterioridad a su vigencia. Es así que aun si no se estipulare expresamente, no debería ser posible la reversión de los convenios suscritos antes de la vigencia del Código. Pero al permitir que el Consejo Nacional de Competencias realice ajustes a estos convenios se deja la puerta abierta para que se vulnere este principio.

4. Costeo de competencias

Para la transferencia progresiva de nuevas competencias a los gobiernos autónomos descentralizados, el Consejo Nacional de Competencias, deberá disponer la creación de una comisión técnica sectorial de costeo de competencias, compuesta por tres representantes del gobierno central y por tres representantes de los gobiernos autónomos descentralizados. Esta comisión deberá identificar si existen los recursos suficientes para la transferencia de las competencias a los gobiernos autónomos descentralizados y posteriormente, presentar un informe vinculante al Consejo Nacional de Competencias.

Sin embargo, de no existir acuerdo en cuanto al contenido del informe, el representante del organismo encargado de dirigir la planificación del Estado (SENPLADES) tendrá voto dirimente. Por otro lado, en caso de que el costeo de las competencias sea superior al monto asignado en el ejercicio fiscal corriente, esta diferencia será entregada progresivamente en los siguientes ejercicios fiscales, de conformidad con la ley que regula las finanzas públicas.

Esta disposición otorga al Ejecutivo (SENPLADES) la facultad de decidir si determinadas transferencias de competencias proceden o no. Y es que sin los correspondientes recursos financieros, los gobiernos autónomos descentralizados no podrían cumplir eficientemente con las competencias transferidas.

(Status: Segundo debate)

1. Elaborado por la Secretaría Nacional de Planificación, órgano adscrito a la Función Ejecutiva.