Proyecto de Ley de Ahorro para Contingencias

Propone la creación de un fondo soberano para emergencias financiado con un 0,5% del PIB. [1]

Resumen

El proyecto establece que se cree el Fondo Soberano Ecuatoriano de Ahorro y Emergencias (FESAE). Sus finalidades son proveer de fondos a utilizarse en caso de desastres naturales, así como estabilizar los ingresos petroleros cuando estos sean bajos. Será administrado por el Banco Central y se financiará mediante una asignación a hacerse en la Proforma Presupuestaria de cada año equivalente al 0,5% del PIB. Los fondos se acumularán hasta alcanzar el 10% del PIB del año anterior.  

 Análisis

I. ¿En qué puede gastarse el Fondo?

El proyecto establece que el dinero del fondo solo se usará para dos finalidades: (i) “reconstrucción y reactivación de los sectores que sean abatidos y/o afectados por desastres naturales” y (ii) “recuperar y estabilizar los ingresos petroleros efectivos previstos en el Presupuesto General del Estado”.

Sin embargo, la redacción del articulado podría permitir decisiones discrecionales que hagan uso distinto de los fondos. A saber:

1. Reconstrucción tras desastres. El proyecto dispone la utilización de los fondos no solamente para reconstruir, sino también para reactivar sectores que sean abatidos por desastres naturales. Además, el único requisito para utilizar los fondos es que sea decretado el estado de emergencia[2] y que se emitan informes en este sentido por la Secretaría Nacional Técnica de Gestión de Riegos[3]

De esta manera, como la función Ejecutiva sería la única que debiera autorizar la utilización de estos recursos depositados, no le fuera difícil disponer de ellos. Podría, por tanto, ocurrir que los fondos previstos originalmente para desastres naturales se destinen a otros proyectos, amparándose en interpretaciones del término reactivar. Así, el Fondo de contingencias pudiera verse convertido en una manera de financiar actividades que no se discutieron al aprobar el Presupuesto anual.

A manera de ejemplo, la presente propuesta permitiría que a causa de un evento previsible, como las lluvias fuertes durante el fenómeno de El Niño, se autorice usar los fondos del FESAE en planes de microcrédito que reactiven las poblaciones afectadas. Así, fondos que se guardan para casos de emergencia podrían desvirtuarse y terminar volcados en programas que no responden a estas urgencias.

2. Estabilizar los ingresos petroleros. La propuesta establece que los fondos del FESAE podrán usarse cuando los ingresos petroleros efectivos sean menores en al menos un 5% a los estimados en el Presupuesto General del Estado. Para esto, el Presidente únicamente debe expedir un decreto en que se establezca que el presupuesto está desfinanciado y la cantidad a utilizarse, previo un informe del Ministerio de Economía y Finanzas.

Cabe advertir que el proyecto de Ley no precisa que la cantidad a tomarse del Fondo deberá ser la misma, o siquiera guardar equivalencia, con la cantidad en que se ha desfinanciado el Presupuesto. Así, se permitiría nuevamente un uso discrecional de estos recursos.

Adicionalmente, si bien es importante contar con mecanismos para evitar la desestabilización del Presupuesto, debe considerarse que de poco servirá la medida propuesta si es que no se acompaña de reglas fiscales encaminadas a evitar la dependencia del presupuesto de los recursos petroleros. De lo contrario, al otorgar a los recursos petroleros (que por su naturaleza son ingresos variables y no permanentes) un rol excesivo en el financiamiento del Presupuesto anual, será más difícil estabilizar el mismo, en caso de que se perciban menos ingresos de los estimados. Dicho en otras palabras, el desequilibrio presupuestario causado por la baja de los precios del petróleo se vuelve tanto más grave en cuanto más se dependa de estos. Incluso, si se insiste en depender del petróleo el desfinanciamiento pudiere pasar de ser una contingencia a ser algo común.

II. ¿En qué se usa el dinero cuando no hay contingencias?

El proyecto dispone que el patrimonio del FESAE sea colocado por el Banco Central en inversiones “de corto plazo y rendimiento razonable” procurando siempre suficiente liquidez para cualquier emergencia.

Redactada así, la disposición podría permitir un uso altamente discrecional de los fondos. Pudieren colocarse en inversiones que no se han estudiado de manera suficiente como para asegurar su rentabilidad. Incluso, pudiere usarse el FESAE para comprar títulos y bonos emitidos por el Gobierno Central o gobiernos autónomos, terminando así el Fondo de emergencias convertido en un medio de financiamiento para los distintos niveles de gobierno. Este tipo de decisiones no rentables degeneraría en una disminución de los recursos del Fondo en lugar de incrementar su patrimonio.

Al respecto, convendría establecer normas que establezcan los lineamientos según los cuales se invertirá el patrimonio del Fondo.

III. Alternativas

Para garantizar el uso adecuado de  los recursos que se guardan para emergencias deberían estudiarse alternativas que disminuyan la posibilidad de decisiones discrecionales.

Así, una alternativa pudiere ser un fondo cuyo administrador tenga independencia de la función ejecutiva (en forma similar a la de un fideicomiso), evitando así que los fondos de emergencia vayan a gastos que no lo necesitan y no han sido aprobados mediante el procedimiento legal. En este sentido, debe definirse de manera exacta la utilización que se pueda hacer de sus fondos y la fuente de los mismos. Una opción a considerar sería establecer que un Fondo de este tipo sea financiado directamente por parte de los recursos petroleros, y que se establezca además la autonomía del mismo frente a las demás funciones del Estado. Además de las respectivas reglas fiscales para incentivar la prudencia fiscal y desligue gradualmente el presupuesto del Gobierno Central de los recursos generados de la explotación de recursos naturales.

(Estatus: En proceso de socialización, pendiente de ser calificado por el Consejo de Administración Legislativa)