Proyecto de Ley Orgánica de Educación Superior II (Actualización)  

Remitida por el Presidente de la República a la Asamblea Nacional para su discusión y aprobación.[1]

Análisis

I. Organismos de Control e Intervención

El Proyecto crea algunos organismos para regir el sistema de educación superior: el Consejo de Educación Superior (CES) como organismo de planificación y articulación del sistema; el Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CEAACES) para realizar y supervisar las evaluaciones externas e internas que se establecen; la Secretaría Nacional de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación como ente coordinador de las instituciones del sistema de educación superior con el Ejecutivo; y, la Asamblea del Sistema de Educación Superior y los Comités Regionales Consultivos de Planificación de la Educación Superior como órganos consultivos.

Dejando de lado el análisis del incremento del gasto público que el aumento y mantenimiento de burocracia estos organismos significan, se pueden establecer algunos posibles efectos que la intervención y regulación de todos estos órganos sobre las instituciones superiores tendrán.

En primer lugar, el Proyecto delega al Consejo de Educación Superior el expedir una serie de reglamentos que afectan de manera directa a la educación superior y sus instituciones, tales como: (i) Creación, intervención, suspensión y solicitud de derogatoria de Ley de instituciones de educación superior; (ii)  Carrera Docente del Sistema de Educación Superior; y, (iii) Nivelación y Admisión Estudiantil. Esto deja al sector en una incertidumbre jurídica que puede ser perjudicial, ya que el Proyecto de Ley restringe el actuar de las Universidades públicas y particulares a estos reglamentos y, sin embargo, estos no existirán al aprobarse la norma. Adicionalmente,  puede existir la posibilidad de que sean reformados en cualquier momento por el CES.

En segundo lugar, respecto al Reglamento de Carrera Docente del Sistema de Educación Superior, el tener que supeditar los elementos de la relación profesional entre Universidad y Profesor (salario, condiciones laborales, horas de trabajo, etc.) a lo que  dicte el CES, puede significar dejar de lado la real voluntad de las partes que integran dicha relación.  Así, la Universidad tendrá que realizar sus contrataciones según criterios ajenos a ella y no de acuerdo a su propia misión, visión, objetivos y presupuesto. En cuanto a las universidades públicas,  habría que considerar también que el incremento salarial a los profesores, vía este reglamento, aumenta el gasto público[2].

En relación al Reglamento de Nivelación y Admisión Estudiantil, el proyecto dispone como requisito para ingresar a instituciones del sistema de educación superior, que el estudiante cumpla con las exigencias que se establecerán en este. No queda expresado si las instituciones particulares pueden establecer requisitos adicionales o si deben atenerse únicamente a este Reglamento. En todo caso, el establecer los requisitos de ingreso a las instituciones, implica afectar la libertad de la Universidad de elegir a quién admite para estudiar. Para ejemplificar, podría darse el caso de institutos superiores de carácter técnico que se vean obligados a no admitir estudiantes que cumplen con los requisitos necesarios para el programa que aquellos ofrecen, pero no con los del Reglamento.

En tercer lugar, en cuanto a las universidades públicas el Proyecto de Ley establece que el presupuesto a asignarse a las instituciones del Sistema de Educación Superior se acreditará al CES, quien a su vez le trasladará a cada Universidad e Instituto lo que le corresponda. Sin embargo, condiciona la entrega de los fondos a que los programas o carreras cumplan con los estándares señalados por el CEAACES. Esto podría ocasionar que las instituciones en lugar de enfocarse en buscar satisfacer la demanda académica del estudiantado se concentren en cumplir con los criterios establecidos por el organismo centralizado, los cuales podrían no coincidir.

II. Cogobierno

El proyecto consagra como un elemento de la “autonomía universitaria responsable” el cogobierno, esto es, la dirección compartida del gobierno de la institución por los profesores, estudiantes, empleados  y trabajadores. En este sentido, dispone que todas las instituciones de educación superior incluyan en sus estatutos el cogobierno, y órganos colegiados para el ejercicio del mismo. El máximo órgano colegiado deberá ser el Consejo Universitario o Politécnico, y la máxima autoridad el Rector. Además, se establecen los requisitos mínimos para ser rector y autoridad académica, así como también el período máximo de 5 años en el Rectorado y una única posibilidad de reelección.

Al igual que en el punto de los aranceles diferenciados, lo primero que debe sopesarse sobre el cogobierno es el hecho de que sea impuesto vía Ley a las universidades, previo a examinar si es beneficioso o perjudicial para ellas. Establecer una única forma de organización para todo el sector universitario limita su libertad y autonomía, y probablemente su capacidad de adaptarse a las condiciones dinámicas del mercado y la sociedad. Además, impide que una institución académica particular pueda tomar otra forma de gobernarse que responda, a su criterio, mejor a las necesidades de sus estudiantes o a sus fines académicos-investigativos, lo que resultaría perjudicial por cuanto es la misma institución la más capacitada para saber cómo organizarse a sí misma para satisfacer sus propias necesidades y fines y, por ende, los de la sociedad en que está inserta.

Considerado esto, hay que destacar que el cogobierno puede resultar inadecuado para la gestión de una institución de educación superior. Someter a votación de todos los actores de la Universidad la elección de las autoridades que dirigirán a la institución puede politizarla, alejándola de sus fines académicos e investigativos. Ya que su permanencia en el cargo depende de elecciones y no de su capacidad de satisfacer la demanda académica, incentiva a que los directivos dirijan sus decisiones hacia captar el apoyo de los electores (profesorado, estudiantes y trabajadores), en lugar de hacia cumplir con los objetivos académicos de la institución. Conscientes de esto, los distintos grupos dentro de la Universidad podrían verse incentivados a ejercer presión sobre la autoridad para que esta les otorgue beneficios de distinta índole a cambio de su apoyo político, relegándose a segundo plano los fines de estudio y formación que la institución busca alcanzar.

III. Intervención, Suspensión y Extinción

El proyecto prevé la figura de la intervención como una medida académica-administrativa, cautelar y temporal para solucionar problemas que atenten contra el funcionamiento normal de una institución del sistema de educación superior. Esta medida es resuelta por el CES en base a los informes del Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior. La intervención no suspende el funcionamiento de la Universidad o instituto ni de sus autoridades, sino que se da como medio para normalizar el problema diagnosticado mediante una comisión interventora.

La intervención podría afectar la estabilidad de las instituciones superiores y su autonomía por algunos motivos:

1. No se encuentra estrictamente definida en el Proyecto de Ley, sino que se delega al CES para que elabore el reglamento de intervención en el cual se precisará exactamente en qué consisten los procesos a seguirse. Así, podría establecerse que este proceso cuente con elementos  que interrumpan el funcionamiento normal, espontáneo y libre de una Universidad. Sin embargo, el análisis de la intervención resulta difícil por lo poco detallada que se encuentra.

2. Las causales que dan lugar a la intervención son muy amplias. Son contravenir la Constitución, la Ley o su reglamento general o la normativa expedida por el CES; irregularidades académicas, administrativas o económico-financieras establecidas en la normatividad vigente que atenten contra el normal funcionamiento institucional; y la existencia de situaciones de violencia que atenten contra la institucionalidad y no puedan ser resueltas por las propias instituciones de educación superior. Por tanto, quedaría al libre criterio de los funcionarios de los organismos de control, valorar cuando se ha dejado de cumplir la normatividad o cuando existen irregularidades atentatorias contra el funcionamiento normal, para entonces proceder a aplicar un proceso interventor que aún no está definido. La pérdida de independencia de la Universidad en estos casos sería notoria: podría suceder que por incumplimientos a normativa dictada por el CES (normativa que se elaborará en base al  Plan Nacional de Desarrollo) se considere que la Universidad o Instituto ha incurrido en una causal para ser intervenida, imponiéndosele mecanismos correctivos para adecuar su conducta a la establecida no por ella misma sino por los organismos de control respectivos.

3. La intervención puede acarrear la suspensión, cuando el proceso de intervención no logra identificar condiciones favorables para la regularización de la institución de educación superior. La suspensión es una medida definitiva que implica el cese total de actividades y conlleva obligatoriamente el inicio del trámite de extinción mediante la solicitud de derogatoria de la Ley que creó la Universidad.  Puede adoptarse o bien luego del proceso de intervención como resolución del CES, o bien por decisión conjunta del CES y el CEAACES en base a las facultades que tiene éste último como organismo encargo de la evaluación de calidad. Una vez más, el proyecto no define precisamente qué condiciones deben alcanzarse para dar lugar a la suspensión, dejando su resolución  sujeta a posibles subjetividades. Esto se agrava al tomar en consideración que el patrimonio de las Universidades y Escuelas Politécnicas particulares que se extingan, pasará por disposición de este Proyecto a “fortalecer” a las demás instituciones del sistema de educación superior, a diferencia de los Institutos superiores en los que sí se prevé que su patrimonio regrese a los promotores del mismo.

 (Estatus: Segundo debate, próximo a ser sometido a votación)